POLÍTICA DE ENSINO SUPERIOR E  RENÚNCIA FISCAL: DA REFORMA UNIVERSITÁRIA DE 1968 AO PROUNI 
CARVALHO, Cristina Helena Almeida de - IE-UNICAMP 
GT: Política de Educação Superior / N.11
Agência Financiadora: Não contou com financiamento.

Introdução

	O objetivo deste texto é estabelecer alguns elementos comparativos na política de ensino superior direcionada ao segmento privado no que tange, especificamente, à renúncia fiscal. Pretende-se traçar um paralelo entre dois momentos singulares da política brasileira: o regime militar e a chegada ao poder do primeiro governo democrático de esquerda no País. Mais precisamente, este trabalho compara o período autoritário que deu início à Reforma Universitária de 1968 com o Programa  Universidade para Todos (PROUNI), que foi instituído pelo  governo Lula.
	Nestes dois momentos, a renúncia fiscal refere-se à isenção e/ou à imunidade tributária que funciona como um mecanismo de financiamento público indireto para os estabelecimentos de ensino superior privados. 
	Para esta análise, é importante compreender a relação complexa e dinâmica da política pública para o ensino superior e sua articulação com o modo de operar a política fiscal nos dois momentos estudados. 
Este artigo pretende responder as duas questões. Há semelhança entre o discurso do regime militar e do governo Lula sobre o papel do ensino superior? A ação governamental, nos dois momentos, foi na mesma direção da retórica?
	O processo político para o ensino superior no governo Lula  encontra-se em movimento, o que torna a análise, ao mesmo tempo, atraente e complexa, ainda mais quando se leva em conta que a formulação e a implementação do PROUNI estão acontecendo simultaneamente e a reforma do ensino superior ainda permanece indefinida.  

Renúncia Fiscal no contexto da Reforma Universitária de 1968

Nos anos 60, o contexto externo de Guerra Fria colocava aos países latino-americanos o alinhamento aos preceitos da Aliança para o Progresso, cujo compromisso explícito era buscar o desenvolvimento como medida de segurança nacional frente à ameaça comunista. Para a superação do subdesenvolvimento não bastava a acumulação de capital. Na verdade, o capital físico e o capital financeiro deveriam ser combinados ao fator humano escolarizado.  Porém, estes países apresentavam entraves provenientes do interior do sistema educacional. A baixa escolarização relativa da população impossibilitava a formação de técnicos de nível médio e, principalmente, de profissionais de nível superior responsáveis pela adequação da tecnologia importada em benefício do crescimento econômico nacional.
No plano interno, a insuficiência de mão de obra qualificada para formação de “capital humano” foi preconizada pelo Governo Federal em diversos estudos de técnicos do MEC em associação com a USAID (Acordos MEC-USAID) e nos diversos programas de governo. Um dos principais desafios à implementação do projeto militar da “grande potência” era a institucionalidade do ensino superior brasileiro. Por um lado, o sistema apresentava um quadro de demanda potencial crescente, devido ao crescimento demográfico, à urbanização e à industrialização. A  demanda reprimida foi pressionada pela percepção da mudança nos padrões de ascensão social da classe média e o crescimento no número de formados no ensino médio. Por outro lado, a insuficiência na oferta de vagas era denunciada publicamente pelo movimento estudantil, representado pela UNE.  
Diante deste quadro, a Reforma Universitária foi impulsionada por dois objetivos explícitos. O primeiro era ampliar, em termos quantitativos, a parcela da população com grau superior de escolarização, principalmente nas áreas técnicas e tecnológicas, de modo a produzir o “capital humano” necessário para impulsionar o desenvolvimento econômico. 
O segundo era resolver a pressão da classe média que buscava o acesso ao ensino de graduação. A classe média era a aliada política do regime militar desde a consolidação do golpe. A manifestação de descontentamento, por parte desta camada social, provocou instabilidade e a aproximou da oposição política.  As manifestações públicas foram se avolumando em torno dos resultados dos vestibulares que, cada vez mais, produziram um contingente de pleiteantes eliminados combinados a vagas não preenchidas, a chamada “crise dos excedentes”. Os atores do meio acadêmico exigiram modificações no sistema de vestibular, bem como a reformulação e a adequação do ensino superior à demanda por trabalho qualificado.
A solução seria estimular a expansão de vagas intensiva e extensivamente. No entanto, as dificuldades de financiamento enfrentadas pela economia brasileira e os diagnósticos apresentados pela tecnocracia estatal apontavam para uma saída que desonerasse o Estado deste gasto social. O processo inflacionário foi identificado como decorrente de inflação de demanda resultante, entre outros fatores, do déficit público. Os gastos do  Ministério da Educação  em relação aos gastos da União permaneceram em torno de 5,5% e 7%.
As condições favoráveis de liquidez internacional e interna e a reestruturação do sistema de financiamento público e privado, arquitetada através da reforma de Campos e Bulhões, impulsionaram as taxas de crescimento da atividade econômica, sem paralelo na história brasileira, cujo período passou a ser conhecido como o “milagre econômico”.      
Apesar deste novo contexto, o percentual de gastos do MEC em relação à  União foi reduzido em comparação ao período anterior. Este fenômeno pode ser compreendido pelo esforço na direção do crescimento econômico, sendo que os recursos públicos priorizaram os setores de infra-estrutura em detrimento das políticas sociais.  
Entre outras formas de incentivo à expansão de vagas, nas décadas de 60 e 70, o mecanismo de renúncia fiscal tornou-se um fator central no financiamento do ensino superior privado brasileiro. Este instrumento foi essencial para o crescimento intensivo dos estabelecimentos na prosperidade econômica e, principalmente, garantiu a continuidade da atividade da empresa educacional no período de crise, por meio da redução do impacto sobre custos e despesas inerentes à prestação de serviços.
	A Lei nº. 5.172/66, que instituiu o Código Tributário Nacional, em concordância com a Constituição Federal de 1967, determinava que não haveria incidência de impostos sobre a renda, o patrimônio e os serviços dos estabelecimentos de ensino de qualquer natureza. Em outras palavras, os estabelecimentos privados gozaram do privilégio, desde a sua criação, de imunidade fiscal, não recolhendo aos cofres públicos a receita tributária devida.
Apesar de existirem requisitos restritivos para as entidades educacionais terem acesso à imunidade tributária, na prática, a maior parte dos estabelecimentos usufruiu e vem usufruindo deste benefício. A instituição de ensino ou mantenedora, na forma de associação civil ou fundação, considerada como entidade sem fins lucrativos, poderia receber por seus produtos e serviços, porém, deveria reinvestir o superávit na manutenção e expansão das atividades educacionais. 
Os estabelecimentos de ensino superior considerados sem fins lucrativos passaram a ser imunes ao Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU), o Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS), ambos de competência do poder municipal Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza (IRPJ) e  do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural, no caso dos imóveis localizados em zonas rurais, ambos de competência da União.
Algumas instituições ainda poderiam ser consideradas como entidades de Utilidade Pública Federal. Era necessário o registro no Conselho Nacional de Serviço Social como instituição filantrópica, para gozar, além da imunidade tributária, a isenção da cota patronal da Previdência Social. Entre 1977 e 1988, a Lei foi revogada e as instituições filantrópicas perderam o benefício. A partir da Constituição Federal (1988) e da Lei da Seguridade Social (n.8212/91), a entidade beneficente de assistência social faz jus, novamente, a isenção das contribuições previdenciárias. Os Decretos nºs 752/93 e 2.535/98, porém, exigiam a destinação de 20% da receita bruta destas instituições em gratuidade. Tal legislação provocou reação imediata dos atores sociais vinculados aos interesses destas instituições e por meio de pressões políticas foi concedida liminar pelo Supremo Tribunal Federal à Ação Direta de Inconstitucionalidade impetrada pela Conferência Nacional de Saúde, Hospitais e Serviços. O resultado beneficiou todas as filantrópicas, que até o momento, não são obrigadas a conceder bolsas de estudos integrais no montante correspondente à isenção. 
O Programa de Integração Social (PIS), instituído pela Lei Complementar nº 7/70, foi outro tributo federal que teve uma forma diferenciada de cobrança entre as instituições com fins lucrativos, sem fins lucrativos e as entidades filantrópicas. A contribuição para o PIS das instituições com fins lucrativos prestadoras de serviços calcula-se, atualmente, sobre o faturamento ou receita bruta da instituição, de forma não cumulativa, com alíquota de 1,65%. Para as instituições sem fins lucrativos e as entidades filantrópicas, a cobrança do tributo corresponde a 1% sobre a folha de pagamento.
	A Lei nº 7.689/88 instituiu a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) destinada ao financiamento da seguridade social. A base de cálculo da contribuição é o valor do resultado do exercício, antes da provisão para o imposto de renda e a alíquota atual é de 9%. As instituições sem fins lucrativos e entidades beneficentes são isentas da cobrança do tributo.
Por fim, a Lei Complementar N° 70/91, instituiu a Contribuição Social para Financiamento da Seguridade Social (COFINS), destinada às despesas com atividades-fim das áreas de saúde, previdência e assistência social. A contribuição é, atualmente, de 7,6% e incide, de forma não cumulativa, sobre o faturamento mensal. Para as instituições sem fins lucrativos, a alíquota é de 3% e mantém a forma de cálculo da legislação original. A isenção da COFINS e do INSS patronal restringe-se às entidades de assistência social.
Os impactos microeconômicos da renúncia fiscal repercutiram no processo de expansão das matrículas privadas ao longo das três últimas décadas, conforme evidencia o gráfico 1.

A imunidade do IPTU permitiu a instituição adquirir um maior número de imóveis, para alojar mais cursos e alunos, sem ônus tributário sobre as despesas operacionais, servindo inclusive como estímulo à ampliação do ativo imobilizado. A imunidade do ISS e a isenção da COFINS estimularam o aumento de matrículas, e, conseqüentemente, o crescimento acelerado da receita operacional bruta, já que não havia ônus tributário sobre a ampliação da prestação de serviços. Finalmente, a imunidade do Imposto de Renda (IRPJ) e a isenção da CSLL possibilitaram a continuidade da atividade educacional e evidenciaram a saúde financeira da instituição. 
Para a entidade filantrópica, a isenção do INPS permitiu ampliar a contratação de pessoal docente e administrativo. O crescimento da folha de pagamento não teve impacto tributário significativo nos custos operacionais, enquanto que o recolhimento do PIS apresentou peso muito reduzido sobre a folha salarial.
Em especial, para a entidade filantrópica a isenção do INPS, o tributo de maior impacto sobre a receita operacional, permitiu ampliar a contratação de pessoal docente e administrativo. O crescimento da folha de pagamento não teria impacto significativo sobre os custos operacionais. O Decreto-Lei nº 1572/77 revogou a isenção da contribuição previdenciária, porém manteve a renúncia fiscal para aquelas entidades já beneficiadas e concedeu, inclusive, prazo para regularizar a situação daquelas com o processo de isenção em trâmite. A alteração legal deve ter influenciado, em certa medida, o crescimento negativo dos estabelecimentos isolados particulares e o comportamento oscilante das matrículas privadas a partir dos anos 80.     
Se, por um lado, a renúncia fiscal representou a redução nos custos fixo e variável do estabelecimento de ensino, por outro lado, este tipo de incentivo implicou no estreitamento da arrecadação tributária, o que poderia ser considerado como uma forma de transferência indireta de recursos financeiros às instituições de ensino privado. 
Com a queda na demanda por ensino superior, provocada pelos efeitos da recessão econômica dos anos 80, a renúncia fiscal amenizou os impactos da inadimplência, do desemprego e da queda dos salários reais sobre os estabelecimentos particulares, permitindo a continuidade da atividade educacional e evitando muitas falências no setor.
Até 1996, praticamente todos os estabelecimentos particulares de ensino usufruíram imunidade tributária sobre a renda, os serviços e o patrimônio. O artigo 20 da Lei nº 9.394/96 de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) promoveu  formalmente a diferenciação institucional intra-segmento privado. A partir deste momento, as instituições passaram a ser classificadas em privadas lucrativas e sem fins lucrativos (confessionais, comunitárias e filantrópicas). As primeiras deixaram de se beneficiar diretamente de recursos públicos e indiretamente da renúncia fiscal, enquanto que as demais permaneceram imunes ou isentas à incidência tributária. 
A mudança legislativa permitiu ampliar a arrecadação da União e dos municípios e aumentou os custos operacionais dos estabelecimentos de ensino.

Renúncia Fiscal revistada e o PROUNI 

Em 2003, com a chegada ao poder do primeiro governo de esquerda, o contexto político e econômico é bastante diverso daquele vivido durante regime militar dos anos 60/70. A democracia permite que mais atores e com maiores recursos de poder entrem em cena, principalmente, aqueles representativos dos interesses privados, tornando o quadro político mais complexo. 
Quanto ao quadro econômico, a discussão exige retroceder um pouco no tempo para entender as alterações ocorridas na gestão da política fiscal, a partir dos anos 90, e as dificuldades em ampliar os gastos públicos. Na visão convencional, o indicador basilar da situação fiscal era o déficit público. Os programas de ajustamento atribuíam ao déficit público a responsabilidade por vários problemas, com destaque para a inflação, o saldo negativo no balanço comercial, o aumento da taxa de juros e a redução dos investimentos, o que, por sua vez, provocava, no longo prazo, menor nível de desenvolvimento do país. 
O controle do déficit público ocupava lugar central na política macroeconômica. Não é por outra razão que os organismos multilaterais sempre defendiam o corte no déficit público como medida inicial da política de ajustamento. 
Esta questão alterou-se com a abertura dos mercados financeiros, o crescente fluxo de investimentos e a volatilidade dos capitais presente nos anos 90. A ampla mobilidade do capital, levou a corrente econômica dominante a dar outro rumo à avaliação da política fiscal e a exigir esforço fiscal adicional por parte dos países em desenvolvimento para se credenciarem como candidatos a receptores dos novos fluxos de capitais. A questão fiscal ganhou lugar central no arranjo da política macroeconômica, sobretudo, com a dívida pública como um dos ativos usados na valorização do capital financeiro e do risco de eventuais problemas fiscais gerar turbulências e afetar a rentabilidade esperada das inversões financeiras.
O resultado fiscal convencional baseado no controle do déficit público deixou de ser a referência principal e a sustentabilidade da dívida tornou-se o novo indicador basilar. Este indicador permitiu incorporar na análise o problema da avaliação do comportamento esperado das finanças públicas em cenários prováveis. A partir do momento em que esta idéia tornou-se dominante, deixou de ser suficiente o país demonstrar que goza de boa situação fiscal. É preciso que o mercado acredite que, no cenário esperado para um determinado tempo no futuro, não haverá risco de calote na dívida. Em outras palavras, os investidores precisam ter confiança que a dívida seja sustentável. 
Esta interpretação da política fiscal foi definitivamente implantada no Brasil, após o acordo com o FMI, em 1998. O órgão passou a exigir do segundo governo de Fernando Henrique Cardoso um superávit primário capaz de assegurar a sustentabilidade da dívida quaisquer que fossem a taxa de câmbio e a taxa de juros incidentes sobre o estoque da dívida pública. A existência de taxa de juros reais elevadas e a instabilidade cambial, ao lado da medíocre evolução do PIB, não deixaram alternativa senão promover constantes aumentos do superávit primário. 
A elevação do superávit primário se deu por meio de duas medidas.Em primeiro lugar, com o aumento da carga tributária (30% do PIB, em 1998, para 35% em 2003).  Em segundo lugar, ocorreram importantes cortes nos gastos públicos. A adoção da âncora fiscal implica na definição, à priori, do superávit primário. Assim, o valor dos gastos passa a se ajustar ao comportamento da receita orçamentária, o que acarreta cortes de despesas, sobretudo, em custeio e capital. Explica-se assim o arrocho salarial, o corte das verbas de custeio com saúde, educação e outros, bem como a redução dos gastos com investimentos. Não é de se surpreender, que os investimentos públicos sejam os mais baixos da história recente do País e, após as privatizações, perderam o papel que tinham como articuladores das condições de crescimento. 
Quanto à política para o ensino superior, trata-se não mais de priorizar o caminho privado de expansão de matrículas, cursos e instituições, mas de criar condições para a sustentação financeira dos estabelecimentos já existentes. Os dados divulgados pelo INEP revelam que a alternativa privada tem encontrado limites estruturais no poder aquisitivo de sua clientela. Ainda mais, quando se considera o baixo crescimento econômico e suas conseqüências mais perversas: o desemprego e a queda na renda real. 
O problema dos excedentes, nos anos 60, foi transformado, por um lado, em necessidade de inclusão de camadas mais pobres no ensino superior, dada a baixa efetividade do Programa de Financiamento Estudantil (FIES). Neste contexto, o Programa Universidade para Todos (PROUNI) surge acompanhado por um discurso de justiça social, cujo principal indicador é a baixa escolaridade líquida. De acordo com dados do INEP/MEC, em 2003, apenas 9% da população de 18 a 24 anos freqüentava o ensino superior. 
Neste ponto é importante ressaltar que o público alvo do PROUNI  é o de alunos carentes. O programa estabelece, obrigatoriamente, que parte das bolsas deverá ser direcionada a ações afirmativas, aos portadores de deficiência e aos auto-declarados negros e indígenas. A formação de professores de ensino básico da rede pública também consta como prioridade. A intenção é a melhoria na qualificação do magistério com possíveis impactos positivos na qualidade e no aprendizado dos alunos da educação básica.    
Mas, na verdade, este discurso encobre a pressão das associações representativas dos interesses do segmento particular, justificada pelo alto grau de vagas ociosas. A expansão do ensino superior privado, principalmente, entre 1998 e 2002, resultou na criação de um número excessivo de vagas, que, segundo informações recentes do INEP, é superior ao número de formandos no ensino médio. Embora, a demanda potencial por ensino superior não se restrinja ao número de concluintes do ensino médio, é muito difícil estimar o número de pleiteantes. Neste cálculo inclui-se não apenas parte dos recém-formados, como também aqueles que retornam tardiamente aos bancos escolares. Recém-formados, como também aqueles que retornam tardiamente aos bancos escolares. Este fenômeno dá indícios que o segmento privado disponibiliza um número excessivo de vagas não procuradas pelos estudantes.
	Esta situação colocou estes  estabelecimentos diante de um quadro de incerteza, sobretudo, quando considerados individualmente. Este fato ganha maior relevância quando se leva em conta o grau de inadimplência/desistência. A queda nos rendimentos reais e o nível elevado de desemprego dificultam a sustentação dos gastos com as mensalidades pelos assalariados. O Programa Universidade para Todos surge, assim, como excelente oportunidade de fuga para frente para as instituições ameaçadas pelo peso das vagas excessivas. 
	Quando se observa, de forma mais detalhada, a evolução do projeto de Lei, da Medida Provisória até a Lei do PROUNI é possível afirmar que as alterações no texto legal parecem conduzir à flexibilização de requisitos e sanções e à redução da contrapartida das instituições particulares. 
Tais evidências sugerem que, durante a tramitação no Congresso Nacional, houve atuação efetiva dos atores sociais representados pelas associações das instituições de ensino superior particulares. Estes atores manifestaram-se, após as modificações introduzidas pela Medida Provisória, publicamente, na forma de adesão antecipada. Nos últimos meses, matérias pagas têm sido veiculadas nos principais jornais de circulação do País em apoio ao Programa. Nos debates no âmbito do Projeto de Reforma do Ensino Superior, estes têm enaltecido a importância do PROUNI, sob o argumento da democratização do ensino. 
Observa-se que a redação final do documento refletiu este jogo político, no qual o  MEC teve que ceder e acomodar os interesses privados, e, estes atores não foram plenamente atendidos. Em 2005, as privadas lucrativas e as sem fins lucrativos não-filantrópica devem destinar uma bolsa integral para nove alunos pagantes ou bolsas parciais até 10% da receita bruta. A partir de 2006, o documento é bastante generoso para ambas. A relação de estudantes pagantes por bolsas concedidas é ampliada e o comprometimento da receita bruta é reduzido: uma bolsa integral para 10,7 alunos pagantes ou, de forma alternativa, conceder uma bolsa integral para 22 estudantes, com quantidades adicionais de bolsas parciais (50% e 25%) até atingir 8,5% da receita bruta.
	Já, algumas filantrópicas têm declarado, a partir da publicação da Medida Provisória,  nos meios de comunicação, que estariam dispostas a deixar o status de entidades de assistência social para se tornarem instituições com fins lucrativos. Esta atitude, apesar de parecer estranha, tem lógica e, para entende-la, é preciso levar em conta duas questões. 
Em primeiro lugar, as regras de composição de bolsas por categoria institucional são bastante diferenciadas. Em segundo lugar, o interesse em participar do programa é diverso, uma vez que a isenção dos tributos federais é a mesma para aquelas que já são isentas ou imunes a alguns deles. 
No caso das instituições lucrativas e sem fins lucrativos e não-beneficentes, as regras são bem mais flexíveis. A barganha dá-se por meio da escolha de bolsas integrais e/ou parciais, por meio de duas opções de adesão. A primeira baseia-se na concessão de bolsas integrais e a segunda envolve reduzir, de forma significativa, as bolsas integrais e usar a receita bruta como parâmetro para a concessão de bolsas parciais (50% e 25%). A adesão ao PROUNI é voluntária.	
No caso das entidades beneficentes de assistência social, as regras são bem mais rigorosas. A adesão ao programa e a concessão de bolsas integrais são obrigatórias. As demais modalidades de gratuidade (bolsas parciais e programas de assistência social) podem ser usadas para compor o total de 20% da receita bruta. Este percentual é o requisito mínimo que caracteriza a natureza jurídica deste tipo de instituição.
O maior grau de exigência para estas instituições, permite entender a razão da atratividade que existe na transformação das entidades beneficentes em instituições privadas lucrativas. Estas têm direito à significativa renúncia fiscal em troca de parcela reduzida de bolsas de estudos. 
Vale ressaltar, no entanto, que as entidades de assistência social, que perderam tal status por não cumprirem o percentual mínimo de gratuidade exigido, poderão, com a adesão ao PROUNI, solicitar a revisão dos processos e possível restabelecimento do certificado junto ao Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) e, posteriormente, requerer ao Ministério da Previdência Social o retorno da isenção das contribuições.   Em outras palavras, a participação no programa permitiria retomar as condições anteriores à cassação, com cancelamento das dívidas anteriores.     
   	Nesta linha de raciocínio, a Medida Provisória do PROUNI determinava que a competência exclusiva da fiscalização do Programa era do Ministério da Educação (MEC). Entretanto, este órgão não dispõe de quadro técnico especializado em fiscalização, o que dificulta o controle das regras de concessão de bolsas e contábil/fiscal. Tal medida desautorizava e impedia o trabalho desenvolvido, nos últimos anos, de combate à sonegação do Ministério de Estado da Previdência Social e da Receita Federal.  Os dois órgãos federais alertaram para o perigo de tal iniciativa. Com a promulgação da Lei, a redação foi alterada, a partir da manifestação destes atores ligados à burocracia,  para constar que o MEC será responsável, apenas, por verificar e informar aos demais órgãos competentes a situação de cada entidade, quanto ao cumprimento às exigências do programa, e, não haverá ingerência no trabalho da Secretaria da Receita Federal e do Ministério da Previdência Social.    
Um segundo ponto importante é estabelecer a diferenciação de incidência de tributos por categoria institucional. Para isto, a seguir, desenvolve-se um quadro simplificado, que compara instituições com fins lucrativos, sem fins lucrativos (confessionais e comunitárias) e entidades filantrópicas, antes e depois da adesão ao programa. Discrimina-se a base de cálculo e as alíquotas dos principais tributos federais nas três categorias de estabelecimentos particulares. 

As instituições mais beneficiadas são aquelas com fins lucrativos, já que ficam isentas, a partir da adesão, de praticamente todos os tributos que recolhiam. Além disso, a contrapartida em número de bolsas é muito baixa, estas permanecem com o mesmo status institucional e continuam não se submetendo a fiscalização/regulação governamental.   
As instituições sem fins lucrativos deixam de recolher a COFINS e o PIS. O impacto sobre a rentabilidade deve ser importante, uma vez que a isenção da COFINS estimula o aumento de matrículas, e, conseqüentemente, o crescimento da receita operacional bruta, já que não há ônus tributário sobre o incremento na prestação de serviços. A isenção do PIS para as confessionais/comunitárias tem impacto muito reduzido sobre a folha salarial.
Já, as entidades beneficentes apenas se beneficiam da isenção do PIS, cujo ônus fiscal é pouco representativo. Este contexto permite compreender as alegações das filantrópicas em tornarem-se lucrativas. A troca de imunidade por isenção por dez anos renováveis por iguais períodos não traz prejuízos significativos. Os tributos municipais podem ser barganhados com os poderes locais e as alíquotas variam muito entre os municípios. O INSS patronal, de acordo com o explicitado na legislação do PROUNI, pode ser suavemente parcelado nos cinco primeiros anos. 
No que tange às finanças públicas, o impacto principal é a redução potencial da receita tributária. O valor da renúncia fiscal dependerá do nível de adesão e do tipo de instituição que vier a participar do programa. Por um lado, as lucrativas, que representam, de acordo com os dados do INEP, em 2002, cerca de 22% das instituições particulares e 52% das matrículas, tendem a aderir em maior número. Por outro lado, se uma parte significativa das filantrópicas deixar o status de entidade de assistência social, poderá haver um aumento da arrecadação previdenciária. Por essa razão, não se pode precisar o valor da renúncia fiscal. É possível, no entanto, afirmar que o montante não é desprezível. 
Coloca-se, desde logo, uma questão que precisa ser debatida: estes recursos não poderiam ser aplicados, com maior efetividade, em instituições públicas? A questão soa ingênua aos olhos dos que defendem o atual modelo de controle das finanças públicas. Afinal, não se cogita em contrariar a atual lógica de ação do setor público e, além do mais, o programa atende os interesses do setor privado, em evitar a possível (inevitável?) queima de capital no setor, devido à precária situação financeira de parcela destas instituições.
De qualquer modo, o PROUNI pode ser visto como a alternativa de que o governo se valeu para preencher vagas ociosas sem ampliar diretamente o volume de gastos federais. Esta lógica atende à política de controle de gastos públicos e aos objetivos de sustentabilidade da dívida, já que a fixação do superávit primário restringe o financiamento das políticas públicas no âmbito do orçamento fiscal.

Conclusão

No período inicial do regime militar e, posteriormente, com a fase de crescimento econômico acelerado, calcado no autoritarismo e nas regras da segurança nacional, a educação passou a assumir status de setor prioritário nas políticas públicas. 
A escolaridade como chave para o desenvolvimento parece não se sustentar quando se verifica, que não houve incremento expressivo de verbas federais para o ensino público. A ação governamental foi direcionada ao estímulo financeiro e institucional à iniciativa privada. 
A resolução da crise dos excedentes foi concretizada pela via privada ao longo  das décadas de 60 e 70, sendo que os dados e as proporções das tabelas abaixo relevam o crescimento explosivo de matrículas, cursos e instituições particulares. No final dos 90, havia indícios de esgotamento desta alternativa, a partir da queda na relação candidato/vaga neste segmento, que passou de 2,9, em 1989, para 1,6, em 2002, além do aumento da inadimplência e  da desistência. (INEP, 2002). 

O diagnóstico do aumento de vagas ociosas combinado a procura por ensino superior da população de baixa renda fundamentou o discurso e a proposta do MEC de estatização de vagas nas instituições particulares em troca da renúncia fiscal. Mas, na verdade, o PROUNI, deverá operar, à semelhança do PROER para o sistema bancário, em benefício da recuperação financeira das instituições particulares endividadas e com alto grau de desistência e de inadimplência.  As instituições mais beneficiadas parecem ser as lucrativas, que não apenas estão submetidas às regras mais flexíveis, como, também, obtém maior ganho relativo em renúncia fiscal, em troca de um número reduzido de bolsas de estudos. 
	Do projeto à Lei do PROUNI parece ter havido uma acomodação de interesses em torno do afrouxamento do aparato regulatório estatal, traduzido na inexistência de sanções mais severas pelo descumprimento das regras estabelecidas e ao lapso temporal para avaliação dos cursos, o que estimula comportamentos oportunistas de instituições de qualidade duvidosa. 
	Quanto ao caráter social, há dúvidas quanto a sua efetividade, uma vez que a população de baixa renda não necessita apenas de gratuidade integral ou parcial para estudar, mas de condições que apenas as instituições públicas, ainda, podem oferecer, tais como: transporte, moradia estudantil, alimentação subsidiada, assistência médica disponível nos hospitais universitários, bolsas de pesquisa, entre outros.  
	Por fim, caberia questionar, diante do quadro aqui exposto, por que não utilizar os recursos destinados ao PROUNI para aumentar as vagas nas instituições públicas? 
Na lógica da sustentabilidade da dívida, o objetivo de assegurar elevados superávits primários requer a redução de gastos correntes e de investimento, o que é contraditório com o aumento da oferta pela via pública, pois isto, exigiria o crescimento da capacidade instalada – novos prédios e estabelecimentos – e/ou a contratação de professores e funcionários técnico-administrativos. A renúncia fiscal é apenas uma redução potencial de receita tributária, que pode não ser tão significativa, caso a inadimplência e a sonegação fiscal sejam elevadas. A opção preferencial por este caminho é coerente com a lógica atual de controle das finanças públicas, mas contrária aos interesses de parte significativa da população que busca acesso ao ensino de qualidade. 

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